黄寿峰:财政分权视角下的雾霾治理

黄寿峰,厦门大学经济学院副教授、博士生导师
  
改革开放以来,中国经济取得了举世瞩目的成就,与此同时,以“高污染、高排放、高能耗”为主要特点的粗放型发展方式也使中国付出了昂贵且惨重的资源和环境代价。根据亚洲开发银行与清华大学联合发布的2013年《中华人民共和国国家环境分析》报告,在中国500个最大的城市中,能够达到世界卫生组织推荐的空气质量标准的不到1%,而在10个世界上环境污染最严重的城市中,有7个来自中国,中国已经成为世界上环境污染最为严重的国家之一。
 
雾霾污染引争鸣,财政分权新视角
近些年来,污染指数轻易爆表,雾霾污染肆虐中国的华北、东北等地,并大有席卷全国之势。根据哥伦比亚大学社会经济数据与应用中心测定的相关数据,在中国大陆31个省份(区、市,下文简称省)中,绝大部分省份的PM2.5值远超世界卫生组织关于PM2.5人口加权浓度值的建议水平,达至严重污染的程度,此外,从雾霾的区域分布来看,雾霾污染有愈演愈广的态势。
 
面对越来越严峻的雾霾形势,地方政府在环境治理中扮演的角色越来越重要,国家对环境的重视程度和投入也逐年增加,但环境质量依然没有得到较好改观。那么,我们不禁要问:是地方政府对本地的环境治理无能为力?还是地方政府为了自身利益,采取了策略性环境竞争?显然,弄清楚这些问题有助于中央政府对症下药。学术界也做了许多有益的探索和研究,但主要集中从经济角度出发对影响环境质量的因素进行分析,然而,经济对环境质量的影响不能独立于制度起作用。
 
在中国,政治集权下的财政分权改革被认为是一个十分重要的制度因素,在此制度下,地方政府一方面要发展地方经济,另一方面又需兼顾改善民生、保护环境,因此,在资源一定的情况下,如何统筹经济发展和环境保护之间的关系也成为了地方政府亟待解决的问题。由于财政分权反映了地方政府财政自主性的大小,财政分权度越高,地方政府财政自主性越大,其对环境可能产生的作用也越大。因此,考究中国式财政分权在环境保护中的作用,揭示财政分权对雾霾的影响也就显得相当必要和关键。
 
那么财政分权如何影响雾霾呢?答案在一定程度上依赖于地方政府的目标和行为。享受优质的环境、呼吸新鲜的空气是人民的根本权益,如果地方政府能够将此作为其执政目标,普遍重视雾霾问题,把治理雾霾作为头等大事处理,治霾投入及相关政策、法规等都有序跟进,这显然有助于抑制雾霾,与此同时,在环境目标制下,地区之间容易形成良性的环境竞争,从而出现环境“争上游”效应,最终导致财政分权有助于抑制雾霾。反之,如果地方政府将自己的利益考量作为执政的根本出发点,就可能做出与民众权益不一致的决策,特别是在中国式财政分权制度下,地方政府如果以GDP论英雄,就很可能导致地方政府官员为了吸引投资、创造就业、增加税收等而放松环境监管、降低环境标准,并将主要财力、物力向经济增长倾斜,这毫无疑问会导致环境恶化,引发更为严重的雾霾,而且,在此情形下,地方政府围绕经济增长而展开的“竞次”破坏性环境竞争更是在所难免,所有的这些都将加剧雾霾污染。
 
雾霾问题日益严峻,财政分权影响几何
根据相关测算数据,中国大陆地区的雾霾呈日益严重的趋势,而且大多数省份都严重超标,且有愈演愈烈之势。此外,雾霾严重的地区具有鲜明的空间聚集特征,它们基本连成片区,集中于东部沿海及中部各省,并且基本上常年维持在较高的稳定水平。
 
那么,在中国,财政分权在雾霾污染演化过程中到底扮演什么样的角色呢?财政分权到底是加剧还是抑制了中国的雾霾污染?我们的研究发现:一省财政分权的增强会同时加剧本省和邻近省份的雾霾污染。例如,假设如果湖北省的财政分权增强,那么它不仅会加剧湖北本省的雾霾污染,还有可能显著加剧邻近的湖南、河南、安徽、贵州、重庆等省份的雾霾污染,其影响逻辑是什么呢?这可以从中国式财政分权体制中寻找原因,在该制度下,地方政府主要向中央负责,而中央政府往往以经济增长作为考核地方官员的衡量指标,地方官员为了实现政治晋升,倾向于利用把现有资源投入到本地区的经济增长上,而非集中精力改善本地区的环境。因此,中国式财政分权引发的地方政府“政治锦标赛”导致了地区间“竞次”的破坏性环境竞争,再加上雾霾污染的强扩散性,使得本地区和邻近地区的雾霾污染加剧。
 
因此,地方政府为了本地区的经济发展,很可能采取策略性“竞次”破坏性环境竞争,那么,地方政府真的对本地区的环境治理无能为力吗?
 
雾霾治理困难重重,地方“搭便车”现象比比皆是
上文更多是从地方政府官员目标的角度阐述财政分权对各地区雾霾的影响,而在具体的治霾过程中,各地区又可能表现出什么样的行为呢?
 
我们发现,雾霾污染从一个地区很容易漂移至相邻地区,从而加剧其他地区的雾霾污染,属于一种典型的跨界污染物雾霾污染,它具有高扩散性、流动性和强负外部性,治理起来难度较大,它涉及到各地区之间的协调、综合治理,因此,在没有理顺地方政府环境治理权责和范围的情况下,当地政府即使想在治霾上有为,其结果也可能因为其他地区政府的无为而难有作为,或者说当地政府考虑到凡此种种,宁选择坐享其成,也不全力治霾,从而出现雾霾污染“搭便车”现象,这无疑加大了雾霾治理的难度。
 
治霾之路长漫漫,政府治理常相伴
根据地方政府目标和行为,财政分权会加剧本省及周边省份的雾霾污染,并且存在雾霾“搭便车”现象。那么,地方政府对此真的无能为力,还是可以有所作为呢?由于环境治理的主力军是政府,政府治理的努力可以直接反映在污染的波动上,因此,污染波动大小可以在一定程度上反映政府掌控环境质量水平的能力。
 
通过分析财政分权对雾霾波动的影响,我们发现,本地区财政分权度的提高不仅会增强当地雾霾污染的波动性,而且同时会削弱邻近省份雾霾污染波动。究其原因,更高的财政分权度使得地方政府能够更好地因地制宜调整环境政策,以便反映其异质性偏好。从这个意义上讲,中国的地方政府是有能力控制本地区雾霾污染的,它能够通过调整环境政策显著影响本地雾霾波动性,从而选择反映自身偏好和利益的环境质量水平;与此同时,地方政府之间激烈的“政治竞标赛”又会削弱本地和其他地区对雾霾的把控能力。综合这正反两方面的力量,最终导致财政分权对雾霾污染波动性的影响不显著,这实质上印证了中国存在“竞次”的破坏性环境竞争。
 
如前所述,地方政府在治理雾霾方面是可以有为的,但这需要政府在治霾方面保持一定的定力和努力,摒弃一切唯GDP论的传统政绩考核方式,将生态文明摆放到更高的战略地位;而且需进一步理顺地方政府环境治理权责和范围,以克服雾霾治理过程中的“搭便车”现象,进一步树立地方政府重视、保护生态环境的意识,鼓励媒体及社会各界监督雾霾治理,杜绝少数利益集团散布谣言,混淆视听,逃避责任,使中国特色社会主义“五位一体”的生态文明总体布局得以真正落实;大力鼓励企业进行创新,努力提高技术水平,从而减少能源的使用,与此同时,加强国际合作,大力引进先进的绿色环保技术以提高能源的使用效率,丰富空气污染质量监测手段,提高检测技术,查明带来雾霾的主要原因及源头,以便从根源上减少污染的排放;此外,努力协调发展与环境的关系,正确处理好经济发展同生态环境保护的关系,绝不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长,像保护眼睛一样去保护环境,像对待生命一样对待生态环境,把不损害生态环境作为发展的底线。
  
[文章具体论证过程载于《世界经济》(2017年第2期),原题为:“财政分权对中国雾霾影响的研究”,略去文献,有删减]